山东城投公司在新旧动能转换中面临的机遇和挑战 | 安融评级投资者交流会第十三期成功举办
2022年11月29日，由安融信用评级有限公司（简称“安融评级”）主办的安融评级投资者交流会第十三期顺利开展，本期投资者交流会的主题为“山东城投公司在新旧动能转换中面临的机遇和挑战”。
山东省作为我国经济大省和人口大省之一，地区生产总值连续多年蝉联全国前三位，领跑全国经济发展。同时，山东省工业门类完善，具有较大的低碳转型潜力。2018年年初，国家批复了全国首个以新旧动能转换为主题的区域战略——《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，加速了山东省进行新旧动能转换的进程。近日，财政部发布了《关于贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>的实施意见》（财预〔2022〕137号），对山东省深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展提出了具体的实施意见。作为地区经济发展的重要支撑，城投公司在山东省绿色低碳转型发展过程中必将发挥更重要的作用，同时也会面临新的挑战。
为紧跟市场动态，提高研究实力，安融评级诚挚邀请了北京明见本然私募基金管理有限公司合伙人高岩、中邮证券有限责任公司投资银行事业部业务副总裁安传军、平安银行股份有限公司基金生态中心执行副总经理宋沛辰、西南证券股份有限公司山东分公司总经理卢红伟、山东国惠基金管理有限公司董事兼副总经理郑春晨、安融信用评级有限公司质量管理部总经理胡超以及研究发展部研究员田亭等业内人士参与本期交流会，畅抒高见，共话未来，共同研讨城投公司在山东省绿色低碳转型发展过程中发挥的重要作用，以及新旧动能转换为山东城投公司带来的机遇和可能伴随而来的挑战。
本期交流会由安融评级研究发展部副总经理秦志远担任主持人。交流内容主要围绕以下要点展开：（1）山东省深化新旧动能转换推动绿色低碳发展的实力和潜力；（2）城投公司在支持山东省新旧动能转换推动绿色低碳发展中发挥的作用；（3）山东省新旧动能转换对城投公司的影响。
田亭表示，工业在山东省三次产业结构中占比很大，接近40%，为新旧动能转换奠定了基础。而城投可以在相关贷款、发债、发非标产品等方面发挥重要作用。首先，城投作为地方政府投融资平台，城投债可以看作是准市政债，信用表现较好，代表地方政府为新旧动能转换的项目进行融资。其次，对于山东经济强市，城投可以向银行贷款，稍弱城市如日照、聊城等，城投可以作为主体通过发非标产品来融资。城投在山东发债募集的资金体量较大，达到地方政府收入的近五倍。在新旧动能转换对城投的影响方面，可以看到，国家对于山东新旧动能转换支持力度加大，对于山东城投来说是很好的机遇，山东城投债的投资价值也会增加。
胡超表示，山东省经济的区域性较强，基本划分为省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济区，从这三个区的GDP比较来看，基本上呈现沿海强、腹地弱的经济发展特点。近年来，山东加快了经济结构的转型，山东省的工业占GDP比重从2017年的42.7%降到了2021年的39.9%，说明山东的经济在向一个更优的维度去发展。从城投公司在新旧动能转换中的作用来说，诸如济南的比亚迪工业园、中科新经济科创园等新旧动能转换区都由城投公司承建，体现出城投公司在山东省新旧动能转换中起到的牵头和领头羊作用。究其原因，主要体现在以下方面：首先，城投公司对政策的敏感性强。从新政策的制定到发布、从创新试点到落地，基本上都是城投公司来先行先试。第二，城投公司是地方政府政策施行的抓手。地方政府要实现政策的落地，也需要依靠城投公司来具体实施和引领。第三，城投公司的实力一般都较强。新旧动能转换的项目一般具有周期长、见效慢的特点，因此需要有较强实力的公司来承接，城投公司能够经常性地获取外部各种支持，相对来说能够更好地满足这个需求。所以至少从现阶段来看，在新旧动能转换方面，城投公司在全国范围内都起到了领头的作用。对于未来民营资本是否有更多兴趣参与其中，仍有待观察。
宋沛辰表示，当下地方政府的新旧动能转换或是招商引资，都有一个比较明确的方向，其中一个着力点就是新基建。新基建对于地方政府和平台公司都能够作为很好的投资方向或者转型方向，但是城投的范围不应该仅限于基建，应该把产业投资和招商投资都归为其中，真正发挥其投融资、促进当地产业发展的作用。而金融在这方面可以提供一些配套支持，比如国内很多商业银行也在为地方新旧动能转换和招商引资提供具体服务落地方案。其中，平安银行主要通过地方政府专项债、引导基金招商、上市公司定增、上市公司通过股+债融资后通过政府平台收购优质企业等四种方式来支持地方政府的产业布局。可以将这些实践和经验引入山东省，为山东的新旧动能转换提供相应资金支持。
高岩表示，山东省的城投公司相对于其他省份来说普遍负债率和金融杠杆率都比较高，加上政府支出的增加、房地产行业的不景气等影响，很多当地城投公司包括一些地方政府的平台公司的资金链都绷得很紧，资产和产业的现金流其实是明显不匹配的。在这种情况下，城投公司在原来的业务板块上有两个比较明显的变化。第一就是城投公司开始加大融资业务，开始探索更多的融资方向，比如开始发基金债、美元债等。第二就是很多平台公司除了原来的业务之外，开始与相关的团队成员打造自己的金融板块如基金公司、融资租赁公司等，开始要求主动管理。同时，地方新动能基金管理公司在基金的出资方面也有几点变化。第一就是公司现阶段倾向于直接出资到基金里当LP。第二就是公司现在的合作对象一方面是有过硬的基金业绩和管理规模的市场化头部公司，另一方面也开始跟各个城投公司名下的基金管理公司合作，更看重其安全垫的作用。第三就是公司现在进一步扩大了其基金投委会里面的权限，要求探索双GP模式，或者要求在投委会里面有席位，至少也是观察员席位等，来增加对基金的控制力。此外，现在政府引导基金的政府出资可以从50%扩大到60%了，这是一个非常积极的变化。
郑春晨表示，近年来山东新旧动能转换在各方努力下，取得了很大成效，尤其是老产业旧动能改造提升、落后产能淘汰、行业格局改善、营商环境优化等，山东经济基本盘更加稳固，在全国的竞争力更强，优势主导产业地位得到加强，动能转换达到了预期目标，使山东掌握了发展的主动权，走出了过去传统发展模式，不负中央期望，在北方起到了带头、扛大梁的效应。这次中央的再次发文政策支持山东，对山东来说是难得的重大机遇，特别是对山东各地城投平台也是巨大的业务转型、稳妥发展机遇，机不可失。城投平台是动能转换的重要服务者、保障者、参与者。虽然当下城投平台面临历史上少有的多重叠加困难，但我们要从战略上看，国家和省的工具箱是充足的，办法举措是有为的，经济基本盘是健康持续的，所以应该对城投平台未来发展抱有足够的必胜信心，坚定政府信仰，积极支持引导城投平台转型发展。希望山东省在财政和国资上发力，继续更好支持城投平台健康持续发展，加快平台公司向市场化转型，划清与政府的界线，扩大市场业务，积极培育产业、整合资源、做优资产质量、做好经营业绩。当然，也应客观审慎关注在宏观经济下行等多重困难叠加情况下可能出现的局部风险。下步将重点加强与优质区域、良性发展的市县城投平台的业务合作，深耕市县，服务山东，千方百计助力区域新旧动能转换和绿色低碳发展。
安传军表示，对于山东省新旧动能的转换成果，近年来，山东立足于自己的传统产业进行缓慢转型。2022年山东省的IPO出现了井喷现象，即所谓的“大象经济IPO”，从IPO的数量或资本市场的发展来看还是比较好的。另外，2022年，山东省的高新技术制造业增长了15.5%，高于规模以上工业试点7个百分点，新能源汽车、工业机器人和集成电路分别同比增长了261%、33.1%和18.2%。这些成绩都离不开传统新能源化工行业的产能释放。在专精特新方面，山东省目前已累计培育有效期内的专精特特新企业5777家，其中有756家在工信部发布的4批专精特新小巨人名单里，有192家是被中央财政重点支持的小巨人企业，其数量和重点分别居于全国的第三位和第二位。今年11月，山东省发布了《先进制造业强省行动计划（2022—2025年）》，提出要在全省培育7万家创新型中小企业、1万家专精特新中小企业和1000家制造业单项冠军企业的目标。因此，山东省的经济较为稳健，动力很强。对于产业基金和引导基金，城投企业确实可以通过土地基金向产业基金、引导基金的方向转变，而山东省具有这么多优势的传统产业，经过不断升级改造，一定会发展得越来越好。此外，还有一个值得关注的金融产品就是公募REITs。首支产品首发是在2021年6月，截至上个月，全市场已经申报和推出的公募REITs已经达到了25只，成立规模也有700多亿。因此，传统基础设施领域里投入量大、回购周期长的优质资产，可以通过公募REITs将其有效盘活，形成一个创新机制，从而拉动社会资本的投资。山东省在今年的4月28日推出了一个首期租赁住房的REITs产品，发行额度1.2亿，期限18年，利率3.8%；既是山东省首个租赁住房类似产品，也是深交所首个SPV租赁住房产品，是保障性租赁住房的有益探索。从公募REITs对城投的作用来说，一方面，城投可以向产业基金或引导基金方向发展，公募REITs的潜力和动力都较足；另一方面，可以利用公募REITs产品来盘活资产，从而降低城投公司的负债率。
卢红伟表示，山东省的新旧动能转换是一个不断升级迭代的过程，也是一个自然规律。无论是企业自发的，还是行业自发的，都是一个必然经历的过程。近年来，投融资环境和境内外环境都更加复杂，增加了转换落地的难度。但是山东省凭借自身的产能和经济基础，还是有一定转换空间的。同时，政府、平台公司、市场主体包括民营企业、服务机构等都有自己的功能性平台，能够起到“筑巢引凤”的推动作用。城投公司的外延性较大，成立了包括基建、产投、投融资、资本运营、各类研究院等多类型平台，其实也是在产业升级过程中找到了自己的新方向，这对平台来说也是一个市场化转型的机会。
安融评级投资者交流会第十三期在热烈的气氛中进行。与会嘉宾各抒己见，从不同角度分享了自己的想法和见解，并且在现场交流环节与参会人员积极互动，反响热烈。
附件：安融评级投资者交流会第十三期相关资料
一、山东省经济发展概况
1、总体经济与产业结构
山东省作为我国经济大省之一，经济发展水平始终位于全国前列。2021年，山东省GDP为83085.9亿元，位列全国第三位，仅次于广东省（124369.67亿元）和江苏省（116364.20亿元），较上年增长了1.03万亿元；GDP增速达到8.3%，较上年提高了4.8个百分点，比全国GDP增速高0.2个百分点。作为我国人口大省之一，2021年山东省人均GDP为81727元，高于全国人均GDP（80976元），排名全国第11位，位于全国中上水平，但与江苏省（13.73万元）、广东省（9.87万元）等人口大省依然有一定差距。
从三大产业结构来看，山东省在近五年一直保持“三二一”的产业结构。2017年三大产业占比为7.7：42.7：49.6，而2021年的三大产业占比为7.3：39.9：52.8，第一、第二产业占比降低，第三产业占比明显升高，产业结构不断优化。截止2020年，服务业对经济增长的贡献率提高到55.1%，其中规模以上服务业增长2.6%。其中，轻工业、纺织、机械、化工、建材和冶金六大传统产业为山东省的工业主体，也是其优势产业。
从山东省下属地级市经济总量来看，呈现以青岛、济南为首的“双中心”格局，且沿海半岛经济体量优于内陆地区。胶东经济圈综合经济实力最强，省会经济圈呈现济南一市独强的格局，鲁南经济圈综合实力最弱。具体来看，2021年，山东省内的青岛和济南经济总量突破万亿元，其中，青岛GDP位居全省第一，达到14136.5亿元；济南GDP位居第二，达到11432.2亿元；烟台GDP位居第三，为8711.8亿元；4000亿元以上的地级市有潍坊、济宁、临沂、淄博等，其余地级市经济总量均1500-4000亿元之间。
从山东省下属地级市产业格局来看，各地级市的产业格局有所差异。其中，青岛和济南以第三产业为主，产业转型速度最快。青岛作为五大计划单列市之一和胶东经济圈的核心，也是国家海洋战略主要节点城市之一，拥有区位优势和海洋资源优势，形成了以贸易、金融、装备制造、电子、旅游等为主的多元经济格局，且外向型经济特征明显。济南作为山东省省会和省会经济圈的核心，也是黄河重大国家战略推行者之一，形成了以装备制造、化工、金融、旅游为主的多元经济格局。
其次，烟台依托海洋经济，也形成了以装备制造、冶金、电子、食品和旅游为主的多元经济格局。潍坊东邻青岛，西接淄博，在双边辐射的带动下形成了以农业、装备制造和轻加工为主导的产业格局。临沂和济宁处于鲁南经济圈，以传统经济为主，其中，临沂以农业、轻加工和食品为主导产业为，产业转型速度相对较快；济宁侧重于资源依赖型经济发展模式，以农业、轻加工和煤炭为主导产业，产业转型相对滞后。
此外，威海作为胶东经济圈的城市之一，依托海洋经济形成了以渔业、食品和旅游业为主的产业格局。泰安依托旅游资源带动农业、食品等产业发展，日照依托港口优势形成了农业、旅游业和港口为主的产业格局。其余地级市基本以传统经济为主，以农业或化工石油产业为主导产业之一。
2、政府财务情况
从财政收入来看，山东省财政实力位居全国前列。近五年山东省一般公共预算收入不断增长，但在2018-2020年间增长幅度较小。2021年山东省一般公共预算收入7284.45亿元，位居全国第五位；税收收入占比为75.17%，低于全国税收收入占比85.28%；政府性基金预算收入为7976.94亿元，增长9.6%。2021年，山东省财政自给率为62.21%，较上年增加3.8个百分点，但仍低于其他经济强省。
从地方政府债务来看，近五年，山东省政府债务余额不断增长，截至2021年，山东省共有地方政府债务余额19992.28亿元，规模位居全国第二，仅次于广东省；同比增长26.39%，增幅较上年提高了11.6个百分点。近五年山东省政府债务率总体上不断增加，2021年山东省政府债务率为131%，排名全国第26。
从山东省下属地级市的政府收入和债务来看，2021年，青岛市政府的财政收入和债务余额都是最高的，潍坊、烟台、济宁、临沂、滨州、菏泽等的地方政府债务余额均在1000-2000亿元之间，日照市的地方政府债务余额最低，在500亿元以下。债务率方面，滨州市的地方政府债务率最高，为170.5%；除了青岛之外的其他地级市的债务率均超过了100%。
3、五年新旧动能转换成果
2018年年初，国家批复了全国首个以新旧动能转换为主题的区域战略——《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》。截至2022年8月，山东省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院部署要求，坚定落实“三个坚决”，即坚决淘汰落后动能、坚决改造提升传统动能、坚决培育壮大新动能，“十强”现代优势产业快速成长，新旧动能转换“五年取得突破”确定的主要指标基本完成，119项重点任务全面落地，综合试验区建设成效凸显。
一是产业结构提档跃升。“四新”经济增加值占地区生产总值比重四年提高10个百分点，达到31.7%。高新技术产业产值占规模以上工业产值比重提高11.8个百分点，达到46.8%，高新技术企业、科技型中小企业总数分别达到2.3万家和2.9万家。培育省级战略性新兴产业集群25个，入选国家级战略性产业集群7个，数量居全国首位。
二是创新动力蓬勃迸发。两项大科学装置纳入国家重大科技基础设施布局，建设国家重点实验室21家、省实验室9家、省重点实验室261家。累计争取获批国家企业技术中心198家，培育国家技术创新示范企业57家，数量均居全国首位。有效发明专利数量比2017年末增长102.1%。
三是数字赋能态势强劲。数字经济占地区生产总值比重四年提高8个百分点，达到43%，其中核心产业增加值占地区生产总值比重超过6%。高标准建设国家级工业互联网示范区，先后培育出4个国家级“双跨”工业互联网平台和115个省级工业互联网平台。济南、青岛国家级互联网骨干直联点开通运行，累计开通5G基站14.9万个。
四是绿色低碳成效彰显。PM2.5浓度四年下降31.6%，国控地表水考核断面水质全部达到4类以上。2022年上半年新能源和可再生能源发电装机占比达到37%，比2017年提高17.6个百分点，光伏发电、生物质发电装机稳居全国首位。
五是营商环境系统重塑。大力推进“双全双百”工程，依申请政务服务事项可网办率达90%以上，全程网办率超过80%，营商环境建设整体水平位列全国第一方阵。截至2022年6月底，全省市场主体总量1385.4万户，较2017年底增加578.6万户，增长71.7%。
二、山东省城投发展现状
1、总体情况
截至2021年，山东省共计约249家城投发债主体，存量债务余额11866亿元占地方政府债务余额的59.4%。省内城投平台主要集中在胶东经济圈，融资对发债依赖度均值在40%，其中烟台市和临沂市融资对发债依赖度均超过50%。山东省城投债发债渠道畅通，且发行成本有所下降，由2018年的6%下降至目前的4%左右。
2022年9月6日，《2022全国城投公司总资产排行榜》正式发布。来自天津、北京、上海三座直辖市的城投公司占据前三位，总资产均超过7000亿元，排名第100位的城投公司总资产已经达到829.48亿元，较去年的684.56亿元，增幅超百亿。其中，山东城投公司表现亮眼，有两家城投公司上榜前十。
2、青岛城投
青岛城市建设投资（集团）有限责任公司（简称“青岛城投”）作为榜单“常客”，不仅继续稳居全国前五、山东第一，并且资产总额突破了4000亿元，进一步缩小了与前排城投公司的差距。城投公司主体信用评级方面，青岛城投同样也获评最高的AAA评级。
青岛城投于2008年由原青岛开发投资有限公司、青岛东奥开发建设集团公司、青岛市城市建设投资中心组建成立。2019年12月，市国资委核定的青岛城投主业为城乡基础设施建设与开发，股权投资、资本运营和金融服务业，政府战略投资项目。根据业务属性，青岛城投整合打造了“六大综合性业务平台”，即：城市基础设施投资建设运营平台、资本运作平台、实业平台、数字产业平台、境外业务平台、协同发展平台。目前，公司下属一级子公司14家，控股上市公司2家，共有在册员工11543人。2021年位列中国服务业企业500强第197位、山东省百强第70位，在城市更新建设、新能源产业领域布局、资本市场投资运营体系构建等方面持续发挥积极作用。
2022年以来，为贯彻落实国务院关于设立政策性开发性金融工具（基金）支持重大基础设施建设的部署要求，在市发改委、市国资委、国开行青岛分行的大力支持下，青岛城投申报的5个项目（官路水库工程项目、青兰高速公路双埠至河套段改扩建及连接线工程、沈海高速公路南村至青岛日照界段改扩建工程、城鑫零部件科技产业园项目、青钢片区城市更新配套工程项目）全部获批纳入金融工具（基金）支持范围，成功获批资金共36.3亿元。国家正式公布项目审批结果后，青岛城投立即组织与国开行就资金投放的模式、条件、进度等进行谈判，在各方的基本原则内，迅速确定关键条款，达成一致意见，在3天之内完成了项目投资协议签署工作，在5天之内完成了资金投放工作。
3、济南城建
2022年9月，济南城市建设集团有限公司（以下简称“济南城建”）首次跻身《全国城投公司总资产排行榜》前十，以3107.16亿元排名第八位。
济南城建作为济南市六大市级投融资集团之一，是经济南市人民政府批准组建的国有独资公司，拥有权属一级企业20家。2017年，济南市组建城投、城建、产发、轨交、金控、文旅六大集团，并吸纳全市28个市直部门所属的188家企业，实现市属经营性国有资产统一监管。其中，济南城建主业包括城市开发建设、工程总承包、房地产、投融资、资产运营、农业康养等六大板块。
近年来，济南市属国资国企改革发展取得了积极进展，采取横向重组、纵向联合、合并同类项等方式调整优化，以适应新形势的需要。2020年6月，济南市国资委发布《市国资委2020年工作要点》，提出要推动国有优质资源资本向基础设施、服务民生、战略新兴产业等集中，着力打造大能源、大水务、大建筑、大交通等板块，更好地支撑省会建设发展。同年，济南市制定出台了《关于推进国有企业领导体制和组织管理体系改革创新的若干措施》《关于进一步推动市属国资国企改革发展的意见》及14个配套文件，提出推动市属国资国企成为落实国家省市发展战略和建设现代化经济体系的重要引擎，为打造“五个济南”（科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南）、建设“大强美富通”现代化国际大都市提供有力支撑。作为济南市城市重大基础设施开发、建设主体，济南城建也制定出“八三四五”策略（八大业务、三全体系、四核力量、五优资源），响应相关规划要求。
4、济南城投
2022年，济南城市投资集团有限公司（简称“济南城投”）以1671.6亿元资产总额位列《2022年全国城投公司总资产排行榜》第30位，稳居全国城投公司第一方阵。
济南城投是按照市政府投融资平台改制方案，由市国有资产运营公司与市城市建设投资公司组建而成的市政府直属城建投资类国有独资企业；是济南市属一级竞争类企业，注册资本235亿元，主要承担政府性重点项目，城市片区、产业园区开发投资建设及运营。目前，济南城投拥有14家全资、控股子公司。
近年来，济南城投践行黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，确定将产业地产开发作为企业转型发展的重要方向，同时积极参与城市基建建设。根据《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》中构建“一先三区两高地”核心布局的部署要求，济南城投打造了济南中央商务区、济南国际医学科学中心“两高地”；组织实施了济钢及周边片区开发改造、老商埠区保护与更新、马山镇全域保护发展等重点片区建设；经十一路安置房项目提前一年实现回迁安置；小清河48公里生态景观带改造提升工程全部建设完成并正式开放；1.3万套住房租赁试点项目全面开工建设等。
三、近期相关政策梳理
2022年11月1日，财政部发布137号文，旨在落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》有关要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展。对于文件内容，可简要总结为以下五点：
（1）增强财政保障能力。加大均衡性转移支付、县级基本财力保障等一般性转移支付力度，增强基层财政保障能力。
（2）保障重点项目实施。充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项目纳入支持范围，加快补齐公共服务领域短板。
（3）创新财金协同政策。鼓励金融机构支持落实国家重大战略，推进黄河流域生态环境保护、绿色低碳发展。支持依法依规通过财政资金股权投资方式推进绿色低碳重点项目建设。
（4）完善省以下财政管理体制。支持推进省以下财政事权和支出责任划分改革，理顺省以下政府间收入关系，调动各级高质量发展积极性。优化省以下转移支付体系和结构，建立财力性转移支付稳定增长机制，增强转移支付激励引导功能，构建有利于深化新旧动能转换和绿色低碳高质量发展的转移支付体系。
（5）健全政府债务管理体系。指导加强地方政府债务管理，强化财政预算约束，实现限额分配与偿债能力相匹配。强化专项债券借用管还全流程管理，推进专项债券项目穿透式监管。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。
表4 近期相关政策及文件梳理
附件1
国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见
国发〔2022〕18号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
山东是我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点。为支持山东在深化新旧动能转换基础上，着力探索转型发展之路，进一步增强区域发展活力动力，加快推动绿色低碳高质量发展，现提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入落实习近平总书记关于山东工作“走在前列、全面开创”的重要指示精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路，以深化新旧动能转换为中心任务，以形成绿色低碳生产生活方式为主攻方向，以改革创新为根本动力，统筹发展和安全，改造提升传统动能和培育壮大新动能并举，努力建设绿色低碳高质量发展先行区，努力在服务和融入新发展格局上走在前、在增强经济社会发展创新力上走在前、在推动黄河流域生态保护和高质量发展上走在前，不断改善人民生活、促进共同富裕，开创新时代社会主义现代化强省建设新局面。
（二）发展导向。
——深化新旧动能转换。实施创新驱动发展战略，坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃，依托新旧动能转换综合试验区，打造全国重要的区域创新高地和科技创新策源地，培育一批有重要影响力的战略性新兴产业集群，加快探索形成新旧动能转换的路径模式。
——推动绿色低碳转型发展。实施全面节约战略，围绕实现碳达峰碳中和，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，推动重化工业转型、低碳技术研发推广、绿色发展机制创新，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。
——促进工业化数字化深度融合。坚持走新型工业化道路，协同推进产业数字化和数字产业化，以制造业数字化、网络化、智能化发展为牵引，强化底层技术突破，汇聚海量数据，丰富产业应用场景，创新融合发展模式，促进数字技术全链条赋能实体经济，推动制造大省向制造强省转变。
——深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略。发挥山东半岛城市群龙头作用，全方位、多层次深化黄河流域大保护、大治理，在生态环境高水平保护、水资源深度节约集约利用和协同推进经济高质量发展方面加强探索创新。
（三）发展目标。
到2027年，山东深化新旧动能转换建设绿色低碳高质量发展先行区实现重大突破，形成一批可复制可推广的成功经验。产业数字化转型全面推进，新技术、新产业、新业态、新模式成为经济发展的主要驱动力。能源结构、产业结构显著优化，增量能源消费主要依靠非化石能源提供，重点行业和企业能效水平全国领先。水资源节约集约利用水平大幅提升，主要污染物排放总量持续下降，城乡人居环境和居民生活品质显著改善。重点领域改革取得重大突破，简政放权、放管结合、优化服务改革取得实质性进展，营商环境达到全国一流水平。
到2035年，山东成功跨越转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的常规性长期性关口，努力建成现代化经济体系，碳排放达峰后稳中有降，发展动能持续转换升级和绿色低碳发展的体制机制基本成熟定型，建成新时代社会主义现代化强省。
二、降碳提质并举，全面改造提升传统产业
（四）推动传统支柱产业绿色化高端化发展。以节能降碳和绿色转型为牵引，实施产业基础再造工程和质量提升行动，支持传统优势产业做精做强，向产业链中高端迈进。支持山东以化工、有色金属、建材、纺织、轻工等行业为重点，“一业一策”制定改造提升计划。推进产业园区循环化改造，促进废物综合利用、能量梯级利用、水资源循环利用。
（五）加快重化工业布局优化和结构调整。坚持高端化、绿色化、集约化，促进钢铁、石化企业兼并重组，实现产能向沿海地区园区集中。京津冀大气污染传输通道城市钢铁产能实现应退尽退，推动重要钢铁产业基地工艺流程优化和产品结构升级。深入推进化工园区整治提升，鼓励企业减油增化，延伸石化产业链，提高化工新材料保障能力。扎实推进裕龙岛炼化一体化项目建设，严格落实产能置换指标，稳妥推动后续地炼产能整合。
（六）坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展。聚焦重点耗能行业，强化环保、质量、技术、节能、安全标准引领，对高耗能高排放项目全面推行清单管理、分类处置、动态监控。新建高耗能高排放项目严格落实产能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放等减量替代要求，主要产品能效水平对标国家能耗限额先进标准并力争达到国际先进水平；对存量项目积极有序开展节能降碳技术改造，加快淘汰落后产能。
三、坚持清洁低碳安全高效，优化能源和交通结构
（七）推动化石能源清洁高效利用。在确保能源安全可靠稳定供应的基础上，严格合理控制煤炭消费增长，加快实施煤电机组节能降碳改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，原则上不再新建自备燃煤机组。大幅压减散煤消费，因地制宜推进“煤改气”、“煤改电”，推广工业余热余压综合利用。提升胜利油田、渤海油气资源勘探开发和清洁低碳生产水平，加强油气开发与新能源融合发展，推进中俄东线天然气管道（山东段）、沿海液化天然气（LNG）接收站等基础设施建设。
（八）促进非化石能源大规模高比例发展。支持山东大力发展可再生能源，打造千万千瓦级深远海海上风电基地，利用鲁北盐碱滩涂地、鲁西南采煤沉陷区等建设规模化风电光伏基地，探索分布式光伏融合发展模式。在确保绝对安全的前提下在胶东半岛有序发展核电，推动自主先进核电堆型规模化发展，拓展供热、海水淡化等综合利用。推动“绿电入鲁”，支持山东加强与送端省份合作，积极参与大型风电光伏基地建设，加快陇东至山东特高压输电通道建设，新建特高压输电通道中可再生能源电量比例原则上不低于50%。构建源网荷储协同互动的智慧能源系统，推动抽水蓄能电站建设，提升新型储能应用水平。
（九）优化交通设施布局和结构。推动青岛经济南至郑州、西安通道建设，加快建成京沪高铁辅助通道，推进京杭运河黄河以北段适宜河段复航。推动青岛港和日照港、烟台港等加快建设世界一流海港，强化与天津、河北、江苏等沿海省份港口合作互动，共同打造世界级港口群。完善多式联运体系，推进大宗货物运输“公转铁”、“公转水”。支持青岛港扩大氢能利用、日照港建设大宗干散货智慧绿色示范港口，构建以电气化铁路、节能环保船舶为主的中长途绿色货运系统。
四、推动数字绿色文化赋能，积极培育发展新兴产业
（十）全面推动制造业数字化转型。以石化、高端装备、纺织、家电等行业为重点，大力提升数字基础设施支撑、数据资源汇聚运用和信息安全保障能力，加快新一代信息技术与制造业全过程、全要素深度融合，推进特色优势产业补链强链，打造国际一流的智能家电、轨道交通、动力装备等先进制造业集群。培育具有国际影响力的工业互联网平台，提升标识解析体系层次和应用深度，积极发展网络协同制造、个性化定制、智能化管理等新模式。布局一批数字化转型促进中心，梯次培育“专精特新”中小企业和单项冠军企业。
（十一）培育壮大数字产业。构建“5G+光网”双千兆高速网络，建设国家级互联网骨干直联点和青岛国际通信业务出入口局。大力提升先进计算、新型智能终端、超高清视频、网络安全等数字优势产业竞争力，积极推进光电子、高端软件等核心基础产业创新突破，前瞻布局未来网络、碳基半导体、类脑计算等未来产业。建设济南、青岛国家E级超算中心，提升云计算能力，完善国家级、省级及边缘工业互联网大数据中心体系。
（十二）大力发展海洋特色新兴产业集群。面向深海大洋资源开发，突破海工高端装备关键核心技术，建设世界领先的海工装备基地。加快海洋新材料研发应用，延伸海洋化工产业链。促进海洋生物医药创新，实施现代渔业“蓝色良种”工程，建设国家深海基因库。打造集成风能开发、氢能利用、海水淡化及海洋牧场建设等的海上“能源岛”。建设国家海洋综合试验场（威海），实施智慧海洋工程。
（十三）积极发展绿色低碳新兴产业。支持山东布局大功率海上风电、高效光伏发电、先进核电等清洁能源装备与关键零部件制造。实施“氢进万家”科技示范工程，构建制储输用全链条发展的创新应用生态。壮大污染治理、固体废物资源化利用、环境监测等节能环保装备产业，加快节能环保服务业发展，鼓励向价值链高端延伸。
（十四）实施文化赋能行动。深入发掘儒家文化、泰山文化、黄河文化、运河文化等中华优秀传统文化和红色文化独特魅力，为产品研发、设计制造、文旅发展铸魂赋能，塑造一批积淀深厚、特色鲜明的原创标识和国潮品牌。大力发展创意设计、网络视听、文化会展、数字出版等文化产业，推动文化和旅游融合发展，建设“好客山东”全域旅游示范区、国际著名文化旅游目的地。
五、实施创新驱动发展战略，加快塑造发展新优势
（十五）推动重大创新平台建设。发挥山东海洋科技资源雄厚、海洋产业基础较好的综合优势，高质量建设海洋领域国家实验室。支持在新一代信息技术、新材料、高端装备、绿色矿山等领域按程序稳步重组一批全国重点实验室，在工业互联网、生命健康、虚拟现实等新兴产业领域培育国家工程研究中心等重大创新平台。
（十六）强化企业创新主体地位。鼓励企业特别是国有企业加大研发投入力度，建立研发投入增长机制和研发准备金制度。支持产业链领航企业联合高校、科研院所和行业企业共建产业创新中心，承担国家重大科技项目，组织开展“技术攻关+产业化应用”重大科技示范工程。鼓励大型企业科技设施、科研数据、技术验证环境与中小企业共享共用，构建产业链上中下游、大中小企业融通创新生态。
（十七）激发人才创新创造活力。支持山东探索建立顶尖人才“直通车”机制，实行“一人一策”。通过事业育才、政策聚才、柔性引才等模式，聚集一批领军人才和青年科技人才，赋予更大技术路线决定权和经费使用权。创新高校人才培育和职业教育发展模式，建设适应产业升级需求的技术人才队伍。实行科技攻关“赛马制”、“揭榜挂帅”，实施以增加知识价值为导向的分配政策，依法赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。
六、践行绿水青山就是金山银山理念，持续改善生态环境质量
（十八）加强水资源节约集约利用。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，实施最严格的水资源保护利用制度，打好深度节水控水攻坚战。培育水权交易市场，实施国家节水行动，提升污水资源化利用比例和海水淡化利用规模。开展黄河下游“二级悬河”治理，实施黄河下游防洪工程、引黄涵闸改建工程，推动病险水库水闸除险加固，加强黄河口地区、东平湖蓄滞洪区综合治理，确保黄河下游长久安澜。研究论证南水北调东线山东境内工程线路布局，优化水资源配置。
（十九）提升生态系统功能和碳汇能力。坚持山水林田湖草沙一体化保护和修复，构建沿海岸带、沿黄河、沿大运河等生态廊道和鲁中山区、鲁东低山丘陵等生态屏障，实施重点区域生态保护和修复工程。深入推进黄河口国家公园创建，全面保护黄河三角洲湿地生态系统。加强沿海防护林、河口、岸线、海湾、湿地、海岛等保护修复，实施自然岸线保有率目标管控，探索建立海岸建筑退缩线制度。定期开展森林、湿地、海洋、土壤等碳汇本底调查、碳储量评估、潜力分析。
（二十）持续改善环境质量。打好蓝天保卫战，制定空气质量限期达标路线图，推动细颗粒物（PM2.5）浓度持续下降，有效遏制臭氧（O3）浓度上升，消除重污染天气。打好碧水保卫战，规范入河（海）排污口设置，加快推进黄河干流及主要支流岸线1公里范围内高耗水、高污染企业搬迁入园，消除国控断面劣Ⅴ类水体，加强南水北调东线工程沿线污染治理。打好净土保卫战，加强受污染耕地、矿区用地等土壤风险管控和修复，确保人口密集区化工企业腾退土地安全利用。全面排查、坚决防止污染项目向农村地区转移。持续推进蓝色海湾整治行动和海岸带保护修复工程，坚持“一湾一策”推进海湾综合治理，强化陆源污染排放项目和岸线、滩涂管理，布局建设北方海洋环境应急处置中心。
（二十一）加快形成绿色低碳生活方式。深入实施绿色低碳全民行动，扩大节能环保汽车、节能家电、高效照明等绿色产品供给，探索建立个人碳账户等绿色消费激励机制，全面推行城市生活垃圾分类，落实粮食节约行动方案。开展绿色生活创建活动，扩大政府绿色采购覆盖范围，引导企业深入执行绿色采购指南。城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，推动建筑光伏一体化和超低能耗建筑规模化发展。
（二十二）建立绿色低碳发展体制机制。稳步推进能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。探索生态产品价值实现机制、碳汇补偿和交易机制，支持山东更多行业企业参与全国碳排放权交易，开展重点产品全生命周期碳足迹核算。在具备条件的钢铁、水泥、化工等行业探索建设大型碳捕集利用与封存示范项目，通过市场化方式鼓励利用废弃油田、矿井等发展多样化低成本碳封存，拓展二氧化碳在油气开采、大棚种植、冷链运输等领域应用场景。引导金融机构按照市场化法治化原则开发绿色金融产品、扩大绿色信贷规模，支持符合条件企业发行绿色债券。
七、促进城乡区域协调，构筑高质量发展空间动力系统
（二十三）提升省内区域协调联动发展水平。推动山东半岛城市群集约发展，打造黄河流域增长极。培育发展济南、青岛现代化都市圈，高质量建设济南新旧动能转换起步区和青岛西海岸新区。提升鲁西、胶东、鲁南地区发展水平，促进协同互动。支持资源型城市、区域交界城市发展，因地制宜发展特色优势产业。推进以县城为重要载体的城镇化建设。
（二十四）提升城市建设和治理现代化水平。实施城市更新行动，加快城镇老旧小区改造，全面推进燃气管道等老化更新改造，建设活力街区。健全重大突发事件快速响应机制，加大城市防灾减灾设施建设力度，加强城市防洪排涝体系建设，严格保护生态空间、泄洪通道等。完善环境基础设施，健全废旧物资循环利用体系，推动城市雨污合流管网改造、城镇污水处理厂提标改造、公共供水管网漏损治理，实现城市建成区黑臭水体清零。加快新型城市基础设施建设，提升城市治理数字化网格化精细化水平。
（二十五）扎实推进乡村振兴。扛牢维护粮食安全大省责任，严守耕地保护红线，加快推进高标准农田建设，开展盐碱地等耕地后备资源利用。实施种业振兴行动，加快农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，建设重要农产品和蔬果供应保障基地。推进绿色生态农业技术研发应用，实现化肥、农药、地膜使用量负增长，提升农业废弃物综合利用水平。实施农房质量安全提升工程，深化农村人居环境整治提升。做好黄河滩区居民迁建后续扶持，统筹推进搬迁安置、产业就业、公共设施和社区服务体系建设。
八、创新体制机制，建设改革开放新高地
（二十六）健全动能转换的市场化机制。加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，推动国有企业率先淘汰低效落后产能，促进国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中。健全支持民营企业改革发展政策，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，大力弘扬企业家精神。破除制约劳动力、技术、数据等要素自由流动的体制机制障碍，坚决废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，探索能源、公用事业等行业竞争性环节市场化改革路径。依法推动农村宅基地、集体建设用地等领域改革。
（二十七）建设高效能服务型政府。深化“放管服”改革，打造市场化法治化国际化营商环境。全面实行政府权责清单制度，结合山东实际深化“一网通办”、“一次办好”、“一链办理”改革，实现政务服务标准化、规范化、便利化。构建一体化政务大数据平台，打造场景牵引、数据驱动、智能高效的数字政府。聚焦企业、个人全生命周期政务服务事项，大力推进极简办、集成办、全域办，实现惠企利民政策“免申即享”、快速兑现。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，健全“双随机、一公开”和“互联网+监管”等监管手段，实现事前事中事后全链条全领域监管。
（二十八）拓展对外开放合作新优势。深度融入共建“一带一路”，发挥中国—上合组织地方经贸合作示范区作用，深化与有关国家在能源等领域的投资合作，积极支持中欧班列高质量发展。积极参与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）实施，发挥与日韩等东亚国家深度合作优势，在服务贸易、电子商务、知识产权等领域加大开放合作力度，创建中日韩地方经贸合作示范区。深化绿色低碳技术、装备、服务、基础设施等领域国际合作，推动技术、产品走出去，合理调控高耗能、高排放产品出口，率先开展绿色贸易规则衔接。推动中国（山东）自由贸易试验区各项改革开放任务加快落地。
九、组织实施
（二十九）坚持党的全面领导。把党的领导贯穿到山东深化新旧动能转换建设绿色低碳高质量发展先行区的全过程和各领域各环节，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，全面调动广大党员、干部干事创业积极性、主动性、创造性，大力营造鼓励改革、支持创新、宽容失败的良好氛围。
（三十）强化政策支持和改革探索。赋予山东更大改革自主权，在科技创新、生态产品价值实现、绿色低碳技术应用、标准化创新发展等领域优先开展探索实践。健全有利于绿色低碳高质量发展的财政金融政策，与土地、价格、生态环境、社会等公共政策形成合力。发挥重大项目对促进新旧动能转换和绿色低碳高质量发展的牵引带动作用，将符合条件的项目纳入中央预算内投资、地方政府专项债券支持范围。
（三十一）加强统筹协调。国家发展改革委要会同有关部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，加强对山东省的指导，统筹协调落实本意见提出的跨领域、跨区域重点任务，研究制定配套政策，帮助解决改革转型中的重点难点问题，及时总结推广经验做法。山东省要切实履行主体责任，制定具体实施方案，推进各项任务落实。重大情况及时向党中央、国务院报告。
国务院
2022年8月25日
附件2
关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见
财预〔2022〕137号
山东省财政厅：
为全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记对山东工作的重要指示要求，落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号）有关要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展，制定本实施意见。
一、健全投入机制，增强财政保障能力
（一）增强财政保障能力。加大均衡性转移支付、县级基本财力保障等一般性转移支付力度，增强基层财政保障能力。合理安排共同财政事权转移支付，提升教育、医疗、社保等领域基本公共服务水平。统筹中央有关转移支付资金，加大对山东绿色低碳高质量发展的支持力度。完善黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金分配办法，对生态保护修复和污染防治任务较重的下游地区加大支持力度。
（二）保障重点项目实施。充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项目纳入支持范围，加快补齐公共服务领域短板。加大中央基建投资对山东新旧动能转换和绿色低碳高质量发展重大项目支持力度。
（三）创新财金协同政策。鼓励金融机构支持落实国家重大战略，推进黄河流域生态环境保护、绿色低碳发展。支持依法依规通过财政资金股权投资方式推进绿色低碳重点项目建设。鼓励规范有序实施生态环境领域政府和社会资本合作（PPP）项目。支持国家融资担保基金有限责任公司与山东省投融资担保集团有限公司加强合作，为符合条件的企业绿色信贷提供增信。支持争创国家绿色金融改革创新试验区。
二、加强政策引导，促进产业转型升级
（四）提升创新支撑能力。统筹中央引导地方科技发展资金等渠道，支持以海洋领域国家实验室为引领，加快构建“1313”四级实验室体系，引导产业链领航企业联合高校、科研院所和行业企业承担国家重大科技项目及重大科技示范工程。支持深化财政科技经费分配使用机制改革，提升科技投入效能。支持高质量建设黄河三角洲国家农业高新技术产业示范区，探索盐碱地产业化综合利用新模式，在试点示范、重大项目布局等方面给予协调支持。支持打造以济青人才集聚平台为引领的人才集聚雁阵格局，在国家实验室、国家一流学科、大科学装置等资源配置上积极协调向山东倾斜。
（五）加快建设现代化产业体系。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，支持实施“先进制造业强省”战略，通过中央相关专项资金支持聚焦关键战略性产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平。鼓励优化财政支持方式，聚焦高耗能行业分类组织实施产能转移、压减、整合、关停，为先进产能腾挪发展空间。支持培育国家级专精特新“小巨人”企业，对纳入重点“小巨人”企业范围的，按规定予以积极支持。支持开展中小企业数字化转型试点，打造一批可复制可推广的数字化转型“小灯塔”企业。
（六）优化能源和交通结构。鼓励协同推进能源供给保障与低碳转型，提高新能源消纳和存储能力，推动能源生产消费方式绿色低碳变革。鼓励发展可再生能源，因地制宜发展新型储能、抽水蓄能等，加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新型电力系统。加大对交通基础设施建设和养护的支持力度，优先安排资金支持小清河复航工程、京杭运河适宜河段复航、京沪高铁辅助通道、济南机场二期改扩建等重大交通基础设施项目，推进交通强国山东示范区建设。
三、创新调控机制，改善生态环境质量
（七）加强生态环境保护和修复。支持开展山水林田湖草沙一体化保护和修复工程、历史遗留废弃矿山生态修复示范工程、海洋生态保护修复工程等重点项目，改善优化生态环境。支持创建黄河口国家公园，提高生物多样性。支持科学开展国土绿化，加强森林资源管护。强化农业节水，支持开展中型灌区续建配套和节水改造，探索多元化节水激励机制，提升水资源节约集约利用水平。
（八）完善生态文明建设财政奖补机制。完善重点生态功能区转移支付资金分配机制，对南水北调重点区域等生态功能重要性突出地区加大支持力度。引导健全生态保护补偿机制，调动各级政府生态保护积极性。指导完善黄河流域（豫鲁段）横向生态补偿机制，巩固提升省内全流域横向生态补偿机制成效，探索更多横向生态保护补偿方式。
（九）创新支持碳达峰碳中和的财政政策。支持实施政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策。指导开展生态环境损害赔偿，有序推进排污权交易，探索创新生态产品价值实现机制。鼓励探索打造“碳减排支持工具”，增强地方法人银行参与碳减排融资能力。鼓励保险机构创新森林碳汇、海洋碳汇保险产品，支持将相关保险产品纳入地方优势特色农业保险以奖代补政策范围。
四、强化制度保障，推进城乡协调发展
（十）引导区域协调联动发展。通过革命老区转移支付资金，重点支持沂蒙、菏泽等革命老区加快发展。通过资源枯竭城市转移支付资金，支持资源枯竭城市、独立工矿区和采煤沉陷区等地区化解民生事业欠账，促进转型发展。完善中央财政支持济南新旧动能转换起步区政策，推动起步区加快基础设施建设、补齐基本公共服务短板。支持边境海岛加强海洋事务管理，促进社会事业发展。
（十一）推进城乡协同发展。通过农业转移人口市民化奖励资金，加大对新增落户人口较多地区的财力支持。实施老旧小区改造、燃气老化管网更新改造，推进城市雨污合流管网清零改造，提升城市人居环境质量。打造乡村振兴齐鲁样板，夯实粮食安全根基，增强产粮大县粮食综合生产能力，支持高标准农田建设，推进农产品产地冷藏保鲜设施建设。继续实施冬季清洁取暖项目，因地制宜采用清洁能源供暖供热，推动建成设施长效运营。支持完善农村厕所革命建管机制，进一步加大美丽乡村建设、农村人居环境整治支持力度。加大对黄河滩区迁建后续发展支持力度。
（十二）深耕山东人文沃土。支持统筹相关资金实施文化赋能行动，大力发展文化产业，推动文旅融合发展，实施尼山世界文明论坛提升工程，打造“好客山东 好品山东”品牌。支持重点文化遗产保护设施、重大旅游基础设施以及国家文化公园山东段等重点项目建设。引导中国文化产业投资基金通过股权投资方式支持重点文化产业项目。
五、加大指导力度，提升财政管理水平
（十三）完善省以下财政管理体制。支持推进省以下财政事权和支出责任划分改革，理顺省以下政府间收入关系，调动各级高质量发展积极性。优化省以下转移支付体系和结构，建立财力性转移支付稳定增长机制，增强转移支付激励引导功能，构建有利于深化新旧动能转换和绿色低碳高质量发展的转移支付体系。
（十四）深化预算管理制度改革。支持推进综合预算改革，加强财政资源统筹，增强重大战略任务财力保障。健全零基预算管理机制，实施项目全生命周期管理，加快推进支出标准体系建设。全面实施预算绩效管理，支持开展成本预算绩效改革。推进预算管理一体化系统建设和应用拓展，加快建设财政大数据应用平台，提升财政管理数字化水平。
（十五）发挥税费政策引导作用。山东省可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。支持深化水资源税改革，充分发挥水资源税调控作用，促进节水降耗。在有效监管、风险可控的前提下，支持青岛港作为离境港实施启运港退税政策。
（十六）健全政府债务管理体系。指导加强地方政府债务管理，强化财政预算约束，实现限额分配与偿债能力相匹配。强化专项债券借用管还全流程管理，推进专项债券项目穿透式监管。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。
六、保障措施
财政部指导山东省财政厅细化制定具体工作方案，分年度列出具体目标清单和工作清单，以项目化方式推进工作落实。财政部加强政策扶持，优先将相关改革试点、探索示范任务赋予山东省。山东省积极探索有利于深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展的财政体制机制，形成山东路径，为全国作出示范。
财政部
2022年10月27日