城投公司分类转型与政府债务管理 | 安融评级投资者交流会第十五期成功举办
2023年1月16日，安融信用评级有限公司（简称“安融评级”）成功举办第十五期投资者交流会，本期投资者交流会的主题为“城投公司分类转型与政府债务管理”。
2017年以来，我国各省市区陆续推出防范地方政府债务风险的相关政策，开启了规范地方政府投融资行为和防范地方政府债务风险的整顿行动。2022年12月15-16日，中央经济工作会议在京召开。财政部部长刘昆在会后接受记者采访时，回应了财政部未来加强政府债务管理和规范城投公司的思路，并重申“打破政府兜底预期”。城投公司作为20世纪80年代末、90年代初在政府经营城市的大背景下诞生的经营实体，经历了积累和繁荣的发展阶段，也逐渐开始规范化和市场化。近期，城投公司开始加速自身市场化转型，出现了多家城投公司“退平台”、债务降息展期等现象。为紧跟市场动态，提高研究实力，安融评级诚挚邀请了中央财经大学教授温来成、申万宏源证券有限公司债券融资业务部总经理助理安仲任、安融信用评级有限公司总裁助理胡超、评级一部副总经理岳俊以及研究发展部副总经理罗凯等业内人士参与本期交流会，畅抒高见，共话未来，共同研讨我国城投公司的发展进程和政府的债务管理，以及如何更好地实现城投公司的分类转型。
本期交流会由安融评级研究发展部副总经理秦志远担任主持人。交流内容主要围绕以下要点展开：（1）城投公司的发展历程及最新特征；（2）城投公司转型与政府债务管理；（3）分类推进城投公司市场化转型。
温来成表示，在地方政府显性债务方面，2022年的特征主要包括总体发行规模大，发行速度快，债券期限不断延长，债务风险不断后移，利率呈现下降趋势。在资金用途上，依旧以传统基础设施为主要资金投向，其中市政园区、交通基础设施、社会事业等三方面传统领域占比在70%以上。总体来看，2022年的地方政府显性债务在财政相关行业的投资增长较为明显，地方财政压力较大，基本达到了历史峰值。综合考虑疫情后期发展情况、俄乌冲突、中美关系等不确定性因素，预计2023年的发行规模在此基础上将略有增加。在地方政府隐形债务方面，城投平台债务发行总量在2015-2021年间呈现不断增长趋势，其中私募债的发行量占比最高，约为33%，其次是中期票据，占25%。在发行区域上，城投债务的发行分布基本上与区域经济发展情况相一致，呈现发达地区发债较多、欠发达地区发债较少的现象；欠发达地区的融资环境较为恶劣，区域发展差距有扩大趋势，不利于区域均衡发展，需要保持警惕；同时，地级市发债较多，占42%，债券信用等级大多在AA级以上。总体来看，受财政部调控影响，2022年城投平台的发债总量和个数均呈现下降趋势，其中私募公司债的发行量下降幅度最为明显，同时，区县级平台的风险较大。在中央对地方政府债务风险的措施方面，首先，中央不断调整政策，严格控制新增隐性债务。比如2022年财政部公布了两批地方政府违规举债的处罚案件，进一步明确了严查严控城投债的态度。第二，在广东、上海和北京等地开展了隐性债务清零的试点，其中，广东已宣布全域无隐性债务，北京也宣布完成了隐性债务清零的任务；同时，财政部本着较为谨慎的态度，正在开展建制县隐性债务治理的试点。第三，继续城投平台的转型发展。第四，进行地方政府债券的发行制度改革，包括在债券期限上赋予了省级财政厅更大的权限、规定可以在发债时设置提前偿还条款以多种方式还债等，同时解除了地方债和国债的利率绑定，加强了地方政府债券的全生命周期的绩效评价。第五，从全国人大和地方人大加强了对地方政府债务的监督，且力度较大。总体来看，2022年，地方政府债务的整体风险可控，但在逐渐逼近红线。在城投平台转型方面，整体上进展较为缓慢，债务风险仍在继续蔓延。客观原因主要是宏观经济形势下行导致整体转型环境不佳；主观原因可能是地方政府对于地方债的发行和偿还存在不断求助上级平台的幻想，甚至建议财政部和央行构建资金池为其还债。总体上，地方政府债务特别是隐性债务风险目前是影响国家安全发展的重要风险点，需保持高度警惕。在城投平台转型的对策建议方面，首先，建议对城投平台实行分类设置、分类监管，即保留一部分城投平台为地方政府服务，对于空壳类的城投平台予以撤销，对于剩余城投平台采取整合措施，整体控制在2000家左右较为合适。第二，建议参考债券管理模式，为城投平台的债务控制设置一个短期内较为可行的目标。第三，建议改变和调整管理体制，使财政部能够真正有效管理地方城投平台和地方政府隐性债务。第四，增强信息透明度，公开地方政府隐性债务数据。第五，建立公共企业制度，对于保留下来的平台采取市场化运营，继续为政府提供服务，同时，政府对其因承担政策性业务而发生的亏损，有相应补贴措施。第五，建议为平台转型设置明确的时间表，相应加快城投平台的转型进度。
安仲任表示，城投公司的使命是为地方政府融资，支持地方的建设发展。对于城投公司近几年的一些新特征，首先，城投公司最根本的特征是公益性，在近几年大力提倡市场化转型背景下，公益性特征逐渐减弱，城投公司的市场化，产业化特征更为明显。第二，城投公司积聚的债务风险越来越高，个别地区本息偿付压力较大，除非标债务外，也应充分关注其标准化产品的潜在违约风险。第三，城投公司的城投属性呈现两分化。表面看其城投属性较弱，更为市场化，但实质上却仍旧是政府性质的融资平台，融得的资金依旧服务于政府发展。第四，城投公司的融资监管更加规范，包括对于渠道的监管，对于资金的使用、偿还和负债运行等方面的监管都越发规范。第五，市场化转型不断深入，城投公司的整合趋势不断增强。第六，近些年城投公司的资质下沉较为严重，在严监管的背景下，导致部分弱资质的区县城投平台风险不断增加。第七，城投公司的区域分化较为严重，弱资质的地区城投公司基本丧失了资本市场融资的功能，融资难度明显加大。对于进一步打破政府兜底预期，进一步打破政府兜底的政策具有延续性，个人认为但打破政府兜底不是一个短期行为，城投公司在短期内有必要继续存在，何时能完全实现市场化转型，彻底打破政府兜底预期依旧存在不确定性，但从长期看，城投公司最终会与政府信用实现脱离。一方面，发行地方政府债会逐渐取代城投债的融资，但目前条件下并不会完全覆盖地方政府的投融资需求；另一方面，财政的转移支付力度在不断加大，但转移支付保障的是基本财力需求。对于加强地方政府债务管理的措施，主要包括：（1）债务甄别，划分责任，进行存量债务的分类监管；（2）严控新增，规范融资方式和资金使用，强化新增融资的监管；（3）纳入新的预算管理，建立风险预警机制。对于分类推进城投公司市场化转型的路径问题，实操中主要可以采用整合产业投资和控股平台、经营类、园区建设和运营类等类别。对于在转型过程中需要注意的问题，首先，城投公司应当根据自身经营规模和当地资源禀赋来确定转型路径。第二，城投公司运营与产业类平台运营存在较大区别，需要重视市场化运营的专业人才引进和储备。第三，要避免在转型过程中的盲目投资，避免陷入越转型负债越重的困境。第四，转型过程中需要关注国有资产流失的问题。第五，虽然转型要求与政府信用脱钩，但作为地方重要的国有企业，发展过程中应积极争取地方政府的各项支持，通过强有力的股东背景弥补产业运营经验的不足，以增强市场竞争力。
岳俊表示，从微观视角来看，城投的演变主要体现在业务模式的转变，包括从早期的BT模式、BOT模式，发展到现在的代建、自建自营模式。分税制改革之后，作为解决地方政府财权和事权矛盾的主体形式，城投公司不断积累、迅速发展，但同时，隐性债务也在不断累积，形成了潜在的政府债务风险和区域性金融风险。目前，城投公司转型已经势在必行，地方政府的债务管理也已经刻不容缓。近期疫情背景下，财政部部长刘昆提到“要适度加大财政政策扩张力度”，主要包括三个方面：在财政支出强度上加大力度；在专项债的投资拉动上加大力度；在推动财力下沉上加大力度。这三个方面体现了积极的财政政策，为城投公司的转型营造了相对友好的政策环境。从目前的政策导向来看，一方面旨在提升城投公司的市场化运营水平，另一方面旨在优化政府的地方债务管理，总体上，城投公司转型与地方政府债务管理是齐头并进的关系，而专项债发行规模的扩张也成为了当前历史阶段基础设施建设领域的重要特征之一。
胡超表示，2022年的城投市场可以划分为三个阶段。第一个阶段是1月-3月，信用利差震荡上行，交易所对城投债主体采取了“红橙黄绿”的政策管理；第二个阶段是4月-8月，城投监管明显放松，信用利差达到低点；第三个阶段是9月-12月，监管政策趋于精细化，信用利差出现小幅震荡上行，11月后由于市场流动性影响而大幅走扩。总体来看，城投债利差主要受到宏观经济、监管政策和市场形势三方面的影响。综合考虑到美国加息后可能面临的衰退、俄乌战争的延续、国内疫情的反复等因素带来的不确定性，预计2023年形势会更加复杂和困难。第一，从政治和全局的角度来看，如果我们简单机械地把城投公司债务全部计入政府债务，我国的国家主权信用评级级别可能会被外国评级机构下调，从而导致一系列世界级的不利影响，可能会极大阻碍人民币的国际化进程。第二，根据对实际项目情况的观察，目前城投公司的转型可能会造成地方政府隐性债务更加难以甄别。第三，根据实操过程中观察到的市场情况，目前城投公司整合的实际效果很难保证。对策方面，建议以时间换空间，在合理有效的条件下，采取分类管理、分步处理。
罗凯表示，从宏观经济循环角度看2022年的城投债，很有必要。外需下降内循环重要性相对上升，但属于被动提升，不能回避内需增长乏力问题。这是从需求侧看经济循环的递进关系。从供给侧看，一方面，一直有一种声音主张“债券货币化”，把这个备受争议的理论问题切换成实践语境就是：为什么2022年中国人民银行在货币抉择上这么艰难？干嘛不简单地一放到底算了，却只能在稳健的边际上颤巍巍做宽松文章——频繁地放出去收回些，双向管理预期呢？且不说反通胀论者一直不赞成，这在内循环没有达成相当程度和主控性前是非常非常难操作的。开放经济下内循环、内功不强，我国货币政策的独立性深受制约，既做不到也不敢像美国那样随心所欲超发货币，因为稍有风吹草动，人民币对美元的汇率分分钟单边贬值，贸易条件恶化，主权信用评级和锚定在它上面的债项评级和资产质量都会调低、海量美元计价资产包括城投债美元债大幅贬值；导致积极财政政策极其吃重、压力超大；作为救急，产业拉动政策拉投资，主要载体是城投债，但城投债是债，借了钱要还，还要付利息，仍然和货币政策分不开。这是供给侧的第一个方面，即政策方面。另一方面，2022年我国储蓄率边际有很大增长，反映内需乏力、内循环不畅，加剧调控政策的两难，反过来又进一步不利于我国的内循环发展。最后，从城投债的角度看，城投债的公益属性为它获得了政府信用议价能力，从而造成利差小，利率低。城投债的低利率意味着政府可以以更低的成本获得融资，从而增加其扩张的冲动，也会加大金融风险，使金融体系的成本和收益不可持续。因此，需要借鉴分税制改革和清理地方政府三角债的历史经验，加紧完善地方债务“红橙黄绿”机制，合理约束低融资成本下地方政府的扩表冲动，同时避免调控搞“一刀切”式收紧带来利率上升，“借新还旧”这一国际主流模式骨碌出的雪球越滚越大，触发连锁反应造成城投债的资金“断链”和崩盘，乃至系统风险、经济倒退和社会动荡。
安融评级投资者交流会第十五期现场气氛热烈，与会嘉宾各抒己见，从不同角度分享各自的观点和见解，现场交流环节积极互动，反响良好。
附件：安融评级投资者交流会第十五期相关资料
一、我国城投公司的发展历程
1、城投公司的诞生：
20世纪80年代末、90年代初，在政府经营城市的大背景下，城投公司诞生。1991年，上海率先成立城投公司。随后，重庆、广东等省市也相继成立城投。1994年，分税制改革使地方政府“财权”和“事权”的矛盾逐渐显现，地方政府为了实现“以经济发展为核心”，开始成立投融资平台。在这一阶段，政府投融资平台仅作为载体，由财政部门、建委共同组建，自身并无资产，公司的资本金和项目资本金均由财政拨款，其余资金以财政担保向银行贷款。
2、城投公司的积累：
1995年，《中华人民共和国预算法》开始实施，规定地方政府及其所属部门不能为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。城投公司由于自身没有资产，债务上升，举步维艰，传统的城投模式逐渐难以为继。在这种宏观经济紧缩的形势下，国内的投融资平台开始慢慢积累和发展。《中华人民共和国预算法》第28条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。由此，地方政府不具备发债的权利，也不具备直接向银行借贷的权利，只能通过加速建立融资平台进行政府融资。1997年，亚洲金融危机爆发，为应对金融危机的不利影响，我国开始大力推进扩张性财政政策。由于中央在对基础设施建设进行转移支付的同时要求地方政府配套相应资金，因此地方政府往往承担着较大的城市基础设施建设财政支出压力。为了缓解地方财政压力，地方政府通过融资平台，借助地方政府信用背书，向银行等金融机构进行间接融资，在扩张性财政政策下快速积累。在这一阶段，地方融资平台逐渐成为地方政府进行融资的重要途径。
3、繁荣阶段：
2008年下半年，地方投融资平台开始繁荣起来。 2008年，美国“次贷危机”爆发，全球经济步入下行通道。为应对金融危机的冲击，中央政府推出四万亿投资计划，地方政府在保增长的激励制度下大力投资基建，地方融资平台也进入快速扩张阶段。2009年3月，央行和银监会联合提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的国家经济刺激政策，我国的地方投融资平台井喷式涌现。
在这一阶段，由于地方政府对平台公司的债务提供隐性担保，带来了潜在的政府债务风险和区域性金融风险，地方债务风险逐渐引起了广泛关注，国家也开始出台一系列政策，对地方融资平台进行规范和约束。
4、规范阶段：
2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理泄匚侍獾耐ㄖ罚ü�19号文）发布，对地方融资平台进行清理和规范。2012年，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，加强对平台公司注资行为、融资行为的管理，坚决制止地方政府担保承诺。
在这一阶段，国家政策旨在有效防范财政金融风险，加强地方政府融资平台公司规范管理。受此影响，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，整体呈现谨慎的贷款态度，使得全国各大投融资平台陷入困境。为了应对这一紧缩的金融环境，各地区平台积极探索融资方式，寻求发展；同时，部分平台公司开始逐步梳理与政府之间的关系，并且构建具有经营性现金流的业务板块，开始了转型发展之路。
二、我国城投公司的发展现状
1、城投公司发展现状
城投公司主要从事公益性项目，根据业务类型可细分为三类：（1）城市综合开发运营，主要从事土地整理业务、市政建设（城市道路、广场、文体场馆、绿化等）相关业务；（2）交通板块投资，主要负责跨区的国道、乡道建设，部分也可能包括快速路；（3）棚改、保障房开发，主要负责保障性安居工程的建设。
2021年，我国有存量债券的城投公司共3116家，仍以江苏、浙江、山东、四川等省份居多。从行政层级来看，城市综合开发运营主体以区县级平台居多，交通板块投资及棚改保障房开发均以地级市和直辖市区平台居多；从主体评级来看，三个细分类别城投公司均以AA主体为主。
截至2022年12月末，我国发债的城投公司共3165家。
2、城投“退平台”现状
“平台”的最早定义来源于2010年的国发19号文，其中将政府平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。2010年7月，财预412号文又在此定义上增加了“具有政府公益性项目投融资功能”的表述。2013年，银监发10号文将政府平台定义为“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。
按照2010年国发19号文和财预412号文的定义，退出政府融资平台之后，城投企业将不再承担政府投资项目的融资职能和公益性项目的投融资功能；政府及相关的部门及机构仅作为股东以出资额为限对该城投企业承担有限责任，而不再对退出平台的城投企业“兜底”。
政府平台的名单可以分为两种，一种是银监会建立的政府融资平台名单管理制度，另一种是财政部城投平台名单。其中，银监会建立的名单管理制度是由各银行的分支机构对所在地区符合定义的政府融资平台进行统计、上报和监管。财政部的城投平台名单则是由财政部对存续债务的明细进行统计，因此并没有对城投主体进出名单做出具体规定。
退出银监会的政府融资平台名单需要满足五个条件：
1. 符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；
2. 资产负债率在70%以下，财务报告经过会计事务所审计；
3. 各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；
4. 存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；
5. 诚信经营、无违约记录，可持续独立发展。
在银监会名单退出程序方面，首先，要由牵头行发起各债权银行审核并达成一致意见；第二，要由各银行分支机构报总行审批；第三，需要银行、地方政府、平台公司三方确认签字；第四，是需要地方政府及相关部门承诺不再为退出的平台新增担保；最后，需要牵头行向平台属地银行监管机构报备退出。
实质上来说，当城投平台存量的债务由自有资金偿还，不再新增由政府担保或偿还的债务，就已经不在是政府融资平台了，这也与银监会退出条件相符。
三、近期事件与相关政策
1、遵义道桥百亿贷款展期20年
事件回顾：2022年12月30日，遵义最大的城投公司——遵义道桥建设（集团）有限公司（以下简称“遵义道桥”）发布了推进银行贷款重组事项的公告。公告显示，本次银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元，以债权保全为前提，经各方友好平等协商，近期完成签署相关补充协议。根据重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。
遵义道桥：从股权结构看，遵义道桥的控股股东是遵义市国资委，持股比例100%，实际控制人是遵义市人民政府。根据公司债务中期报告，截至2022年6月末，遵义道桥总债务余额为457.54亿元，占总负债高达53.32%，且部分债务已出现逾期。其中，其短期债务余额为 141.41亿元，占总债务的30.91%，面临较大集中偿付压力；对外担保金额为151.46亿元，部分被担保债务已经出现诉讼纠纷。
除银行贷款外，遵义道桥还有较大规模的待化解非标债务，且已出现多笔逾期。其与中航信托、兴业金租、中建投信托等多家非银机构均有金融借款的纠纷。2022年9月16日，遵义道桥平台已经向信托公司提供了信托计划展期方案，具体为展期8年后兑付信托计划本金，展期期间综合利息成本降至3%，每年支付一次。除了信托产品外，遵义道桥也向融资租赁机构提供了同样的展期方案。
遵义道桥（及其关联方）存续租赁项目涉及融资（金融）租赁公司二十余家、登记笔数三十余笔，已有多家金租商租对遵义道桥租赁项目发生展期。最早一笔展期登记发生在2021年11月，最长的展期登记期限长达15年。有关展期项目涉及的租赁物包括电力管道、高速公路设备设施、道路及机械设备等。
与巨额负债相比，遵义道桥的盈利不增反降，加大了其还债压力。2021年，遵义道桥实现营收80.87亿元，与上年持平；实现归母净利润4.86亿元，同比下滑24.44%。
违约背后：遵义道桥作为遵义市最大的城投平台，其违约的背后也意味着遵义市城投债务的高企。2021年，遵义市实现GDP约4170亿元，地方财政收入为270亿元，支出约774亿元；地方政府债务余额为1774亿元，债务率高达657%。遵义市拥有73家城投平台，其中，遵义道桥的负债余额达到200.72亿元，占地方债总额的11.27%。除了遵义道桥，遵义还有多家城投平台被爆非标逾期。遵义地区其他各家城投也正在与各家非标机构进行沟通协商展期的期限。
政策背景（114号文）：2022年9月9日，财政部发布关于印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》（财预〔2022〕114号）（以下简称“114号文”）的通知。114号文的主要内容包括支持防范化解政府债务风险；研究支持贵州高风险地区开展降低债务风险等级试点；按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本。
茅台化债：近年来，“茅台化债”已经成为贵州省化解债务难题的一大新尝试。贵州省国有资产监督管理委员会间接持有茅台股份近50%的股权，省财政厅也持股近10%。截至2023年1月3日，贵州茅台市值约2.17万亿。
3、财政部部长再提打破兜底预期
2022年12月15-16日，中央经济工作会议在京召开。会议作出“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”的部署。2023年，地方政府专项债券将适量扩大资金投向领域和用作资本金范围，政府将高度重视项目前期准备、后期跟踪工作，严格落实“资金跟着项目走”的原则，持续形成实物工作量和投资拉动力，推动经济运行整体好转。
随后，财政部部长刘昆接受记者采访，回应了财政部未来加强政府债务管理和规范城投公司的思路，并重申“打破政府兜底预期”。其中，针对“下一步，财政部将如何加强地方融资平台管理，确保风险可控”的问题，财政部长刘昆指出：“规范管理地方政府融资平台公司，是防范地方政府债务风险的重要内容。财政部对此高度重视，持续规范融资管理，严禁新设融资平台公司；规范融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩；妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。下一步，我们将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。”
4、城投公司相关政策
2014年，《中华人民共和国预算法（修订版）》颁布，从法律层面赋予地方政府举债的权利，并对政府和城投债务做了严格区分；接着，国发〔2014〕43号文发布，作为对城投平台监管的纲领性文件，其核心在于厘清政府与融资平台的关系，剥离城投平台政府融资职能，划清政企关系，同时提到“牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解债务风险”。2016年发布的国办函〔2016〕88号文中再次提到“加大对地方融资平台的管理力度”，进一步明确“中央不救助原则，打破中央兜底预期”。2017年，财预〔2017〕50号文在国发〔2014〕43号文基础上提出“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业”。此后出台的《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》、国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》以及财政部部长在其署名文章《健全现代预算制度》等均重复提到“守住底线”、“融资平台公司市场化转型”、“规范融资行为”、“打破政府兜底预期”等观点。
四、政府债务管理现状
1、地方政府债务发行
2017年以来，各省市区陆续推出防范地方政府债务风险的相关政策，开启了规范地方政府投融资行为和防范地方政府债务风险的整顿行动。作为财政政策的重要组成，地方政府债券已成为我国宏观调控的重要工具，在平衡地方财政收支、推动地方经济发展和优化资源配置等方面发挥重要作用，同时也是地方隐性债务显性化的重要手段。
自2015 年国家允许地方政府自主发债以来，地方政府债券发行规模不断扩大，年均5万亿元以上。到2021年末我国地方政府债务总余额达到30.47万亿元，以债券形式和其他形式存在的债务余额分别为30.31万亿元和0.16万亿元，占比99.47%和0.53%。截至2022年5月末，本年我国地方政府债券累计发行33164.97亿元，债券余额330886.98亿元。2018-2020年，平均发行期限逐年增长且幅度较大，2021年有所回落，平均发行利率逐年下降。
2、财政转移支付
转移支付的资金主要用于机关事业单位的职工待遇、粮食补贴、老少边穷专项帮扶等等，因此与地方的人口数量和发展水平密切相关。比如，西藏地区虽然人口偏少，但需要帮扶的比例较高；加之高原地区的工作补贴、老少边穷专项资金等，2021年国家对西藏区下发的转移支付共计2247.03亿，比山西、重庆等地都要高。
除了北上津和五个计划单列市之外，省区最低的是浙江省，只有不到900亿。除了宁夏和青海人口数量较少的省份之外，转移支付在2千亿之内的基本就是现阶段我国经济较为发达的地区，如广东、江苏、福建等。这些地区的自身财力较为充沛，全域发展水平相对较高，靠自身经济活力能够创造更多资金，对当地各项服务和设施有所保障，因此国家可以给予较少的资金帮扶。
2022年，中央对地方转移支付近9.8万亿元，规模为历年来最大；同比增长18%，增幅为近年来最高。其中，安排困难群众救助补助资金1546.8亿元，比上年增加70.6亿元；一次性安排支持基层落实减税降费和重点民生转移支付1.2万亿元。同时，较大幅度增加均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付规模，以强化地方民生支出财力保障。
3、城投非标违约
在隐性债务监管和融资类信托监管“双趋严”背景下，城投非标违约事件及相关公司数量均较上年略有增加。2021年，我国共发生31起城投非标违约事件，涉及42家城投平台，违约金额超40亿元。
从产品类型来看，涉及信托计划违约21起，占68％；涉及资产管理计划6起，融资租赁2起，定向融资计划和私募产品各1起。
从主体违约数量来看，42家非标违约城投平台中有22家在2018年~2020年内曾有一次或多次非标违约记录，所占比例超过半数。
从平台之间的互保联保来看，42家违约城投平台中，有18家仅作为融资方，19家仅作为担保方，5家既是融资方又是担保方，具备融资方与担保方双重身份的5家城投平台隶属于贵州遵义、六盘水、安顺等三地。
从行政层级来看，层级越低的区域违约平台数量越多。42家城投平台中包括32家区县级平台，占比接近80%；另有9家地市级平台和1家省级平台。
从地域分布来看，违约区域主要为西部省份，贵州仍是“重灾区”。涉及城投非标违约的省份为贵州、河南、湖南、内蒙古、陕西、四川、天津、云南8省市，有5个为西部省份。其中，贵州省违约城投平台数量最多，达29家，占比近70%；内蒙古次之，涉及3家平台；云南、河南、陕西、四川均涉及2家平台；天津、湖南各涉及1家平台。大部分违约省份经济财政实力较弱，具体来看，除河南、四川、湖南外，其余省份的2020年GDP规模与综合财力基本处于全国中下游水平；除内蒙古外的其余省份2020年隐性债务余额均处于全国中上游水平；除河南和内蒙古外的其余省份含隐性债务债务率均在250％以上。
4、城投商票违约
2022年以来，我国城投平台商票逾期数量不断增加，且有多家城投多次商票逾期次数超过两次。截至2022年8月31日，商票逾期企业共4146 家，同比增加1034家。其中，城投平台数量同比增加9家；且8月累计逾期发生额8.86亿元，同比大幅增加约6.54亿元。
从行政级别和主体评级来看，区县级和AA级城投在已披露商票逾期案例中的占比较高。2022年1-8月，共计32家发债城投曾出现票据持续逾期，最新累计逾期发生额14.5亿元。其中，区县级主体为18家，地市级与园区级主体数量分别为8家与6家；AA主体累计23家，AA+主体6家，AA-及无评级主体分别为2家与1家。
从区域分布来看，32家发债城投分布在13个省份。其中，山东12家，贵州与江苏均为4家，河南与湖南均为2家，新疆、安徽、天津、陕西、辽宁、重庆、四川与广西各1家。
2022年9月，存在19家城投公司商票逾期，同比增加10家，占比超过一半。19家商票逾期的城投公司包括山东的9家、江苏的4家、河南的2家，贵州、云南、广西和湖南的各1家。新增的10家商票逾期城投公司包括山东的5家、江苏的3家、河南和云南的各1家。无论是新增量还是总体存量，山东和江苏商票逾期城投公司均较多。
附件
中央经济工作会议 财政部部长刘昆答记者问
积极的财政政策加力提效 加大财政宏观调控力度
问：中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”。这一部署如何理解？将从哪些方面加大力度、挖掘效能？
答：中央经济工作会议对财政政策取向、安排提出明确要求。会议提出“积极的财政政策要加力提效”，体现了稳中求进工作总基调，兼顾了需要与可能、当前与长远、发展与安全。
当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安。应对这些风险挑战，要求我们加大财政宏观调控力度，优化政策工具组合，在有效支持高质量发展中，保障财政可持续和地方政府债务风险可控。
加力，就是要适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力。统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力。合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力。持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。
提效，就是要提升政策效能。一方面，完善税费优惠政策，增强精准性和针对性，着力助企纾困。另一方面，优化财政支出结构，更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，有效带动扩大全社会投资，促进消费。同时，加强与货币、产业、科技、社会政策的协调配合，形成政策合力，推动经济运行整体好转。
围绕市场主体精准施策 更好发挥专项债效能
问：中央经济工作会议指出要“注重围绕市场主体需求施策”“大力提振市场信心”，2023年财政政策有何具体安排？
答：中央经济工作会议强调，“从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”。我国经济正处在“爬坡过坎”的关键时期。面对困难，稳定预期、提振信心尤为关键。
近年来，我们实施了一系列减税降费政策，有效改善了市场主体预期。特别是2022年实施大规模增值税留抵退税，全年新增减税降费和退税缓税缓费超过4万亿元，帮助企业渡过难关。
2023年，财政部门将围绕市场主体需求精准施策，助力企业减负增能。一是助企纾困。根据实际情况，对现行减税降费、退税缓税措施，该延续的延续，该优化的优化，并持续整治违规涉企收费。二是激发活力。在财政补助、税费优惠、政府采购等方面，对各类市场主体一视同仁、平等对待，优化企业发展环境。三是支持就业。统筹运用财政政策工具，多渠道支持稳岗扩岗，帮助高校毕业生、农民工、脱贫人口等重点群体就业创业。
问：2022年专项债落地使用情况如何？2023年，在推动解决“钱等项目”问题、提升资金使用效益方面有何考虑？
答：专项债是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段。2018年以来，累计安排新增地方政府专项债券14.6万亿元。其中，2022年截至11月末，发行新增地方政府专项债券4万亿元，支持近3万个重点项目建设。
2023年，将适量扩大专项债券资金投向领域和用作资本金范围，持续形成实物工作量和投资拉动力，推动经济运行整体好转。
针对一些地方出现的“钱等项目”问题，我们高度重视，将进一步压实地方政府主体责任，加强督促指导。一是将严格落实“资金跟着项目走”的原则，宁缺毋滥，坚决不“撒胡椒面”；二是指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，进一步提高项目储备质量，优先支持成熟度高的项目和在建项目；三是加强项目实施进度跟踪，对专项债券资金下达项目单位后一年仍未实际支出的，调整用于其他项目或者收回，尽快形成实物工作量。
把每一分钱都用到国计民生的关键处 切实保障和改善民生
问：财政部门将如何支持保障兜牢民生底线？
答：增进民生福祉是发展的根本目的。财政部门必须始终坚持以人民为中心的发展思想，把每一分钱都用到国计民生的关键处。
党的十八大以来，财政民生投入逐年增加。2012年至2021年，国家财政性教育经费累计投入约33万亿元，全国一般公共预算卫生健康支出13.6万亿元、住房保障支出6万亿元，改革发展成果更多更公平惠及人民群众。
2023年，财政收支矛盾依然突出，但我们不会在民生支出上退步，将保持适当支出强度，持续增进民生福祉，努力让人民群众有更多的获得感幸福感安全感。
一是支持建设高质量教育体系。继续增加对地方教育转移支付规模。研究完善义务教育经费保障机制。支持地方加大普惠性学前教育资源供给，改善普通高中办学条件，落实学生资助政策。
二是提高医疗卫生服务能力。加大力度支持健全公共卫生体系，保障好疫情防控所需资金。适当提高居民医保财政补助标准。深化以公益性为导向的公立医院改革。
三是健全社会保障体系。深入实施企业职工基本养老保险全国统筹，积极推进多层次、多支柱养老保险体系建设，保障好因疫因灾遇困群众、老弱病残等特殊群体的基本生活。
四是持续改善生态环境质量。加快实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，积极推进国家公园建设。继续支持打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动发展方式绿色转型，涵养绿水青山。
五是坚决兜住基层“三保”底线。加大对地方转移支付，向中西部地区倾斜、向县乡基层倾斜。督促地方强化预算管理，腾出资金优先保障“三保”支出，促进基层财政平稳运行。
加强政府债务管理 牢牢守住不发生系统性风险的底线
问：下一步，财政部将如何加强地方融资平台管理，确保风险可控？
答：中央经济工作会议明确提出，“更好统筹发展和安全”“有效防范化解重大风险”。财政部门坚持以“时时放心不下”的责任意识，加强政府债务管理，开“前门”、堵“后门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
截至目前，我国政府债务余额占GDP的比重，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
规范管理地方政府融资平台公司，是防范地方政府债务风险的重要内容。财政部对此高度重视，持续规范融资管理，严禁新设融资平台公司；规范融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩；妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
下一步，我们将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。